Eerst de context en geschiedenis. Sinds 1 januari 2006 bestaat de Wet Gemeenschappelijke Regelingen-Plus. Deze wet is een aanvulling op de oorspronkelijke WGR die samenwerking tussen gemeenten mogelijk maakt. De aanvulling was nodig nadat de werking van de Kaderwet afliep die ervoor moest zorgen dat de regio’s rond de vier grote steden, Eindhoven, Arnhem/Nijmegen en Enschede/Hengelo zouden toewerken naar de status van een stadsprovincie. Toen die in een referendum in Amsterdam en Rotterdam werden afgewezen was de stadsprovincie van de baan. De WGR-plus gaf de gemeenten rond die zeven verstedelijkte gebieden de kans om te blijven samenwerken.

Vooral de Eerste Kamer was indertijd bij de behandeling van de WGR-plus erg kritisch over het wetsvoorstel. Vooral de democratische legitimatie was onderwerp van debat. Een WGR-plusregio is namelijk een vorm van zogenaamd ‘verlengd lokaal bestuur’. Een regio kent een algemeen bestuur waarvoor gemeenten vanuit het college van burgemeester en wethouders en/of de gemeenteraad vertegenwoordigers afvaardigen. Vanuit het algemeen bestuur wordt een dagelijks bestuur gekozen; dit zijn vrijwel altijd wethouders en burgemeesters. Een algemeen bestuur opereert als een gemeenteraad en het dagelijks bestuur als een college, waarbij de verantwoording niet naar burgers maar naar de gemeenteraden van de betreffende gemeenten plaatsvindt.

Toenmalig minister Remkes van Binnenlandse Zaken moest toegeven dat de constructie van de WGR-plusregio wat dat betreft geen schoonheidsprijs verdiende. Hij stelde echter dat het voor de realisatie van vele belangrijke regionale opgaven van belang was dat de wet werd aangenomen zodat deze samenwerkingsverbanden hun werk konden voortzetten. Hij beloofde dat de Wet na verloop van tijd zou worden geëvalueerd, vooral op het punt van de democratische legitimatie. Die evaluatie is nu aanstaande en als voorschot mochten Nijpels c.s. zich namens de VNG alvast wagen aan zo’n nabeschouwing.

Er is in Nederland onontkoombaar behoefte aan regionale agendavorming en –uitvoering, stelt de commissie in haar conclusies. Daarbij is in de huidige wettelijke structuur de WGR-plus de enig geschikte en beschikbare bestuurlijke vorm voor een samenwerking in stadsregionaal verband. In deze constructie worden op efficiënte wijze een aantal belangrijke taken uitgevoerd, aldus het rapport De stille kracht.

Maar de democratische legitimatie dan? “De commissie keert zich krachtig (cursivering RF) tegen de steeds weer oplaaiende discussie over het gebrek aan democratische legitimatie. Zij stelt vast dat in alle regio’s bevredigende oplossingen (cursivering RF) zijn gevonden voor de beïnvloedingsmogelijkheden door gemeenteraden en voor de verantwoordingsplicht. (…) Daarnaast beschouwt de commissie de betrokken gemeentebesturen als de eerst aangewezenen om te oordelen over de democratische legitimatie. Zeker de wetgever dient zich op dit terrein wat oordeelsvorming betreft bescheiden op te stellen. Die wetgever heeft immers andere vormen van regionale samenwerking met een wettelijke basis afgewezen.”

Dus de Senaat had het indertijd bij het verkeerde eind? En de vele gemeenteraadsleden die zich weinig senang voelen bij deze constructie en hun mogelijkheden om de besluitvorming binnen WGR-plusverbanden te controleren laat staan te beïnvloeden? Nu leert de praktijk dat als woorden als ‘krachtig’ worden toegevoegd in de argumentatie daarmee vaak het gebrek aan sluitende bewijsvoering moet worden verhuld. En dat blijkt ook hier het geval, want de onderbouwing is allesbehalve overtuigend en consequent.

De commissie stelt dat alle regio’s bevredigende oplossingen hebben gevonden (pag. 8). Het woord oplossingen impliceert in de eerste plaats dat de commissie toch ook wel vindt dat de democratische legitimiteit op zich zelf wel problemen oplevert. Dat lijkt een duidelijk startpunt.

Maar later meldt het rapport toch weer dat het verwijt dat de stadsregio’s kampen met onvoldoende democratische legitimatie “onterecht en onjuist” is (pag. 28). “Onterecht omdat de wettelijke randvoorwaarden rechtstreekse verkiezingen nu eenmaal niet toelaten. Het kan de betrokken regio’s niet aangewreven worden.”

Hoe heb ik het nu? Als de wet een bestuurslaag instelt met belangrijke bevoegdheden, maar met zeer gebrekkige democratische legitimatie, mogen wij deze bestuurslaag niet ondemocratisch noemen omdat het zo in de wet staat. Dus het Chinese Volkscongres mogen wij geen gebrek aan democratische legitimatie aanrekenen omdat de Chinese wet nu eenmaal heeft geregeld dat je lid moet zijn van de Communistische partij om verkiesbaar te zijn. Met een dergelijke argumentatie wordt elke normatieve uitspraak over iets dat in de wet is geregeld taboe.

Het is echter ook “onjuist” om dit verwijt te maken, stelt de commissie, want de stadsregio’s hebben “verschillende procedures en werkwijzen ontwikkeld om de afzonderlijke gemeenteraden intensief bij besluitvorming en verantwoording te betrekken”. Het rapport heeft een bijlage gewijd aan die procedures en werkwijzen en die noemt: de inzet van reguliere communicatiemiddelen, veel direct contact met raadsleden, kennisateliers, expertmeetings, aparte raadscommissies, netwerken van betrokken griffiers, bezoeken van het dagelijks bestuur aan de gemeenten, het opstellen van regionale agenda’s en een gewogen stemverhouding.

Inderdaad een grote hoeveelheid acties en initiatieven die zonder twijfel met veel inzet en de beste bedoelingen worden ingezet. Maar het kan niet verhullen dat het hier gaat om initiatieven die worden ondernomen om de kloof tussen de stadsregio en de gemeenteraden te dichten. De burger komt in dit hele verhaal echter niet voor. Alle kaarten worden gezet op formele “procedures” die ertoe moeten leiden dat via de raadsleden die zitting hebben in het algemeen bestuur verantwoording kan worden georganiseerd. Dat is in de eerste plaats erg indirect. Daarbij: welke burger kiest zijn raadslid op basis van zijn of haar inbreng in de regio?

In diezelfde bijlage haalt de commissie bovendien haar eigen argumentatie onderuit. De commissie moet toegeven dat al die initiatieven “de nodige investeringen in tijd een aandacht van raadsleden vereisen”, terwijl ze daartoe “niet altijd in de gelegenheid zijn”. Dat raadsleden daarom nog steeds verrast kunnen worden door initiatieven vanuit de regio, wuift de Commissie wel heel gemakkelijk weg door te stellen dat een eenvoudige administratieve procedure om iedereen op tijd van de juiste informatie te voorzien het probleem grotendeels oplost.

Administratieve procedures, structuren en werkwijzen; deze woorden zijn de stoplappen waarmee de commissie probeert maar niet slaagt om het fundamentele probleem van WGR-plusregio’s te dichten: de gebrekkige democratische legitimatie. En de commissie voelt zelf ook aan haar water dat het haar argumentatie hier niet rond heeft gekregen. En dus komt zij met drogredenen dat eigenlijk alleen “degenen die in deze bestuurlijke structuur moeten functioneren” erover zouden mogen oordelen, dat daarom “de wetgever geen recht van spreken heeft” en dat de komende evaluatie zich alleen moeten richten “op de bepalende succesfactoren”.

Als effectiviteit en efficiency de enige criteria zouden zijn, dan kunnen we stadsregio’s inderdaad zeer resultaat- en doelgerichte organisaties noemen. Zij slagen er vaak in met kleine en compacte ambtelijke organisaties “onmiskenbaar en onomstreden maatschappelijke successen” te boeken waar provincies nog jaloers op kunnen zijn. Maar een samenwerkingsverband met zoveel en zulke belangrijke bevoegdheden (openbaar vervoer, infrastructuur, woningbouw, natuur, milieu) verdient, nee: behoort een democratisch mandaat van burgers te hebben. Natuurlijk is het waar dat de wet dat vooralsnog niet toestaat. Maar juist daar had de Commissie zich druk om moeten maken. Nu kwam ze met een defensief verhaal door krampachtig en vergeefs proberen aan te tonen dat er geen probleem is. Wat een gemiste kans. Ze had moeten zeggen: wat zonde dat een dergelijk goed functioneren lichaam zo slecht is gelegitimeerd.

-Rien Fraanje-