Differentiatie in plaats van decentralisatie  

In zowel het denken over de bestuurlijke inrichting van ons land als ook de dagelijkse beleidspraktijk in het openbaar bestuur is momenteel één begrip leidend: decentralisatie. Alles is erop gericht taken zo dicht mogelijk bij burgers neer te leggen. “Decentraal wat kan, centraal wat moet”, luidt dit inmiddels bijna dogmatische principe.

Het fundament onder deze gedachte ligt in het subsidiariteitsbeginsel en hoewel de oorsprong daarvan in de christendemocratie ligt, bestaat er bij alle (politieke) partijen onweersproken consensus dat bij voorkeur gemeenten verantwoordelijk moeten zijn voor taken die mensen direct raken. Die weten immers het beste wat de aard en oorsprong van maatschappelijke opgaven zijn en kunnen meer dan provincie, rijk of Europa maatwerk bieden.

En zo is de lokale overheid nu verantwoordelijk voor ondermeer de Wet werk en bijstand (Wwb) en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Deze decentralisaties waren slechts een voorbode van verdere afstoting van taken en bevoegdheden door het rijk en provincies aan gemeenten. Het coalitieakkoord van het huidige kabinet kondigt aan dat decentralisatie van taken “met kracht” zal worden bevorderd. Het bestuursakkoord dat het huidige kabinet kort daarop met de gemeenten sloot gaat op dit punt nog eens op herhaling: door bevoegdheden te decentraliseren kunnen gemeenten bouwen aan een duurzame samenleving. Het was vervolgens de VNG-Commissie Van Aartsen die het decentralisatiebegrip een meer ideologische invulling gaf door te stellen dat gemeenten als meest nabije overheid het vertrouwen van burgers in de overheid kunnen herstellen door als “eerste overheid” zoveel mogelijk maatschappelijke opgaven op zich te nemen. Daarop volgde de Interbestuurlijke Taakgroep Gemeenten – beter bekend als de Commissie D’Hondt - die aangaf nog voldoende mogelijkheden te zien voor aanvulling van het gemeentelijke takenpakket op het terrein van ondermeer stedelijke ontwikkeling, maatschappelijke ontwikkeling, jeugd en participatie.

Maar kunnen alle gemeenten die nieuwe taken wel aan? Een terechte vraag en het stellen ervan impliceert meteen het antwoord: nee, veel gemeenten zijn niet voldoende geëquipeerd om nog meer taken op zich te nemen. Tal van gemeenten kraken nu al in al hun voegen en zijn nauwelijks bekomen van de Wwb en de Wmo. Veel van hen beraden zich op hun toekomst; gemeentebesturen en raadsleden betwijfelen hardop of een zelfstandig voortbestaan realistisch is als nieuwe opgaven bij het lokaal bestuur worden neergelegd. Vooral in 2011 kunnen we een ware herindelingsgolf verwachten; de ambtenaren op de provinciehuizen van onder meer Friesland, Groningen, Noord-Holland, Zuid-Holland en Limburg draaien overuren om herindelingsvoorstellen voor te bereiden. De decentralisatie-agenda heeft een sluipende schaalvergroting in gang gezet.

We mogen zonder meer aannemen dat dat voor sommige bestuurders bij rijk, provincies en gemeenten ook de geheime agenda achter het decentralisatiediscours is. Zij hekelen het vermeende gebrek aan bestuurskracht en professionaliteit bij kleine gemeenten. Maar tegenstanders wijzen niet ten onrechte op de kwalijke gevolgen die schaalvergroting heeft op de betrokkenheid van burgers bij hun gemeente en het lokaal bestuur. Recent onderzoek van Herweijer c.s. (Processen en effecten van herindeling, Kluwer, 2009) heeft wederom aangetoond dat burgers na een herindeling minder betrokken zijn bij het gemeentebestuur en dat zelfs het wantrouwen toeneemt. In een tijd dat wetenschappers, bestuurders en politici het hoofd breken over de vraag hoe zij burgers weer bij de democratie kunnen betrekken is dat toch geen wenkend perspectief.

Is er een alternatief voor gemeentelijke fusies? Voor veel tegenstanders van schaalvergroting biedt intergemeentelijke samenwerking uitkomst, overigens meer tegen herindeling dan voor decentralisatie. Als gemeenten samen de uitvoering van taken oppakken, kunnen zij zelfstandig blijven bestaan, zo is de gedachte. De Wwb leg je dan neer bij een intergemeentelijke sociale dienst en voor de regionale planning van woningbouw roep je weer een andere gemeenschappelijke regeling in het leven. Maar leg uw oor te luister bij ervaringsdeskundigen van intergemeentelijke samenwerking en u zult vooral een klaagzang horen over bestuurlijke inertie, stroperigheid, ondoorzichtige besluitvorming en bestuurlijke drukte. Daar helpt geen hiep-hiep-hoera-lang-leve-de-intergemeentelijke-samenwerking-rapport tegen, dat de Vereniging Nederlandse Gemeenten door haar hoofdsponsor BMC liet schrijven (Loslaten en uitdagen. Decentralisatie van taken naar gemeenten. April 2008).

Een meer fundamenteel bezwaar van intergemeentelijke samenwerking is bovendien dat goede democratische controle ontbreekt. De meeste samenwerkingsverbanden zijn zogenoemd verlengd lokaal bestuur. Dat betekent dat burgemeester, wethouders of raadsleden hun gemeente vertegenwoordigen in het algemeen bestuur van zo’n gemeenschappelijke regeling. De wethouder sociale zaken die van zijn gemeenteraad de opdracht krijgt om het aantal bijstandsgerechtigden in zijn gemeente de komende vier jaar te halveren, kan alleen in het bestuur van de gemeenschappelijke regeling van de intergemeentelijke sociale dienst gaan onderhandelen en hopen dat die ISD zijn doelstellingen overneemt. Maar hij heeft er geen echte zeggenschap meer over.

Maar als herindeling en samenwerking niet de oplossing zijn om gemeenten een nieuwe hausse aan decentralisatie te laten opvangen, wat helpt dan wel?

Het beleidsparadigma decentralisatie moet worden losgelaten. Het is tijd voor een nieuw paradigma, dat van de differentiatie. Gemeenten moeten zelf kunnen kiezen welke taken ze wel en niet wil uitvoeren en de provincie moet taken overnemen van gemeenten die een keer de beker voorbij laten gaan. De provincie is immers wel democratisch gelegitimeerd!

Ja maar, dan krijgen we A en B gemeenten en dat ondermijnt de positie van alle gemeenten, zal de VNG zeggen. Alsof daar nu al geen sprake van is met de verschillen tussen gemeenten die alle taken zelf uitvoeren en gemeenten die alles hebben belegd in samenwerkingsverbanden en daardoor inmiddels een lege huls vormen. Bovendien: als een gemeente van vijfduizend inwoners lekker die kleinschalige gemeente kan blijven door taken aan de provincie over te laten, zullen de inwoners hun woonplaats eerder als een A-gemeente beschouwen dan wanneer die opgaat in een groter geheel.

De huiver van veel bestuurders en politici voor differentiatie komt voort uit een obsessief gelijkheidsstreven. Er mogen absoluut geen verschillen ontstaan in de wijze waarop een taak in de gemeente Oldambt of Terneuzen wordt uitgevoerd. Die angst miskent echter de al lang bestaande verschillen in zowel de bestuurlijke verhoudingen als de beleidsuitvoering. Gemeenten in Groningen zullen hulp vanuit het provinciehuis dankbaar aanvaarden, terwijl in Zuid-Holland eerder naar de Stadsregio’s of grote centrumgemeenten als Leiden, Gouda en Alpen aan de Rijn zal worden gekeken. De context waarin gemeenten in beide provincies moeten opereren is ook totaal verschillend. Differentiatie doet recht aan die verschillen.

Het is tijd voor een paradigmaverschuiving: differentiatie in plaats van decentralisatie.

-Rien Fraanje-