dinsdag 20 september 2016

Onteigeningswet en kabinetscrises


Grondmateriaal voor de lezing gehouden op 13 september 2016 in de oude zaal van de Tweede Kamer, naar aanleiding van het symposium 175 jaar Onteigeningswet, georganiseerd door de Vereniging van Onteigeningsrecht. In aanwezigheid van oud minister van Justitie en minister-president, de heer A.M.M. van Agt.

De lezing begon met een korte film over de val van het kabinet-Den Uyl op 22 maart 1977 over de grondpolitiek.



 

Dames en heren,

Ik hield het vroeger niet voor mogelijk dat de Onteigeningswet op zou gaan in een nieuwe wet: de Omgevingswet! Ik kon mij niet voorstellen dat de Onteigeningswet niet langer in de draaimolen van Schuurman en Jordens zou staan. Dat kunt u wereldvreemd noemen omdat de wereld door de digitalisering wel doordraait en steeds sneller, maar de juridische molen van Schuurman en Jordens, door het downloaden van literatuur, allang niet meer. (1)

Deze bijeenkomst in de Oude Zaal van de Tweede Kamer wordt formeel georganiseerd omdat de Onteigeningswet van 1841, dit jaar 175 jaar bestaat, maar toch ook om te markeren dat kwesties rond onteigening zullen worden geregeld via de nieuwe Omgevingswet. Dit alles in het kader van de administratieve vereenvoudiging, deregulering en decentralisaties naar gemeenten en provincies. Ik vind die nieuwe Omgevingswet overigens knap ingewikkeld. Om van de grondpolitiek in het verleden maar niet te spreken.

De minister van Infrastructuur en Milieu, M.H. Schultz van Haegen-Maas Geesteranus, noemt de Onteigeningswet een belangrijk instrument in de gereedschapskist van de Omgevingswet. De Onteigeningswet wordt daarmee, zo lijkt het, een instrument voor een ander doel dan waarvoor de wet in 1841 is ontworpen en ingediend. Deze verschuiving van doel naar instrument lijkt mij niet zonder betekenis. Het doel van de Onteigeningswet was onteigeningen in het algemeen belang mogelijk te maken, maar tevens en vooral om de burger te beschermen tegen de overheid. Vandaar dat onteigening in de procedures met vele garanties omgeven is en er sprake moet zijn van een schadeloosstelling, naar vermogen en inkomen, die door de civiele rechter wordt vastgesteld. Met het accepteren van de opname van de Onteigeningswet in de Omgevingswet lijkt het proces van vermaatschappelijking van het recht weer een stapje verder te zijn gegaan: het collectieve domineert het individuele steeds meer. Het privaatrecht wordt steeds meer publiekrecht. Dat is zeker in een dicht bevolkt land, met vele strijdende belangen om de grond, het geval. (2)

Als Den Uyl 1973 een nieuwe Omgevingswet had voorgesteld, waarin de Onteigeningswet was opgenomen, dan was denk ik zelfs zijn eerste kabinet er niet gekomen. Van een heftig politiek en maatschappelijke debat over de grondpolitiek is echter op dit moment geen sprake. Dat is in de geschiedenis wel eens anders geweest.

De Onteigeningswet is naar mijn mening een zeer belangrijke wet. Het is de juridische formulering van een zwaar strijdpunt in de politiek: de eigendom van grond en mogelijke onteigening door de overheid.

Onteigening door de overheid is de ontkenning van het privé-eigendom. Daar zijn zoals bekend voor- en tegenstanders van. Privé-eigendom en de registratie daarvan door een goed functionerend Kadaster zijn belangrijke voorwaarden voor het goed functioneren van de kapitalistische economie. Omdat privé-eigendom anderen uitsluit zijn eigendom en onteigening ook belangrijke vraagstukken in het functioneren van de democratie, een politiek systeem dat dikwijls gekoppeld is aan de markteconomie, hoewel de markteconomie ook andere, meer autoritaire politieke regimes toelaat.

Privé-eigendom maakt duidelijk dat wij – hoewel de democratische ideologie anders aangeeft – niet allemaal gelijk zijn. De één heeft bezit, de ander niet. Dat kan te maken hebben met het feit dat de ene persoon zich meer inspant om bezit te krijgen, maar men kan ook geboren worden in een situatie dat er geen bezit is en dat je van een dubbeltje nooit een kwartje kunt worden.

Eigendom en onteigening zijn altijd belangrijke onderwerpen in de politiek geweest. Eigendom van roerende en onroerende goederen bepaalt deels de machtsverhoudingen. Het bezit van land speelt in sociale en politieke revoluties altijd een grote rol. Bij politieke en sociale revoluties werden de bestaande machtsverhoudingen gewijzigd en de eigenaren dikwijls onteigent en zelfs onthoofd. Het privébezit werd door en na de revolutie gecollectiviseerd (gesocialiseerd klinkt iets milder en wordt gekoppeld aan de sociaaldemocratie; het begrip collectivisering meer aan het communisme) of tijdens oorlogen geconfisqueerd. Privébezit van grond en onteigening roepen daardoor altijd veel emoties op. De literatuur is goed gevuld met verhalen over mensen die bezit door een onredelijke onteigening zijn kwijtgeraakt. Ik kan wijzen op de gevolgen van de Russische Revolutie en het verlies aan eigendom in ons Indië. Ik kan wijzen op de Palestijnse kwestie. Onteigening gaat meestal gepaard met veel tranen. Maar die tranen vloeien ook als je niks bezit.

Eigendom en onteigening zijn druk bediscussieerd in de politieke filosofie, de politieke economie, in politieke ideologieën van politieke partijen en in het recht. De meningen over eigendom en onteigening zijn altijd sterk verdeeld geweest. In de politieke filosofie kunnen wij het werk van kerkvader Thomas van Aquino noemen, die wijst op het rentmeesterschap. Eigendom heeft een individueel en collectief aspect en dient als product van de schepper goed beheerd te worden. Later stelt de liberaal John Locke eigendom (“Estate”), gelijk aan “Life and Liberty” en dat dit na te streven idealen zijn. Aan de linkerkant van het politieke spectrum beroepen velen zich op de anarchist Proudhon: “Eigendom is diefstal”!

In de politieke economie had het debat over de grond vooral betrekking op de rente theorie. David Ricardo, Adam Smith en Karl Marx werkten de grondrente theorie verder uit. De grondrente kwam toevallig terecht bij de landeigenaren. Niet onbelangrijk in het debat was het werk van de landhervormer Henry George. Van zijn Progress and Poverty werden meer dan 3 miljoen exemplaren verkocht. Zijn stelling was dat vooruitgang en armoede hand in hand gingen omdat de meerwaarde in handen kwam van de landeigenaren en niet van andere klassen,

In de ideologieën van de Nederlandse politieke partijen was eigendom en de grondpolitiek altijd een belangrijk onderwerp. De drieslag qua opvattingen over eigendom, die tussen liberalen, confessionelen en socialisten, is in alle debatten over de grondpolitiek herkenbaar. Het gaat er natuurlijk uiteindelijk om hoe je deze uiteenlopende visies bij elkaar krijgt.

De VVD was voorstander van privé-eigendom, maar erkende de noodzaak van onteigening, in het algemeen belang. De liberalen begrepen dat door de industrialisatie en de groeiende rol van de overheid in de planning van de claims op de ruimte dat de staat in uiterste noodzaak kon overgaan tot onteigening. Dat betekende in de visie van de liberalen dat de overheid bij onteigening de landeigenaar de verkeerswaarde zou moeten vergoeden. De verkeerswaarde is iets anders dan de marktwaarde: de verkeerswaarde is een juridisch begrip en komt tot stand via de rechter waarbij redelijke partijen het uitgangspunt zijn. Bij de schadeloosstelling was er zowel sprake van inkomens- als vermogensschade. De PvdA baseerde zich meer op linkse politieke economen en het werk van Henry George. Het was niet rechtvaardig dat toevallige eigenaren door uitbreiding van steden, slapende rijk werden. Rond steden deden zich concentrische ringen voor, waardoor de waarde van landbouwgrond, zonder dat de landeigenaren iets deden, toenam. Onteigening in het algemeen belang was een belangrijk instrument voor de PvdA: de vergoeding moest ook worden erkend, maar dit was in de visie van de PvdA de gebruikswaarde. Die lag lager dan de verkeerswaarde. De confessionele partijen – ARP, KVP en de CHU - erkenden de waarde van eigendom en waren ook zo realistisch onteigening te accepteren. Zij kozen voor de vergoeding van de vermogens- en inkomensschade de kant van de VVD en stelden dat overheidshandelen de waarde van grond zowel kon laten stijgen als kon laten dalen: er kan sprake zijn van positieve of van negatieve ontwikkelingsschade door overheidsingrijpen.

Hoewel de eigendom en de grondpolitiek altijd belangrijke politieke en maatschappelijke onderwerpen zijn geweest, is het debat in de praktijk eigenlijk gedomineerd door juristen. Dat juridische debat vond plaats aan universiteiten, op departementen, binnen staatscommissies (de cie. Frederiks en de cie. Van den Bergh) en via de jurisprudentie. De grondpolitiek was erg ingewikkeld en werd liever overgelaten aan juristen. Zij speelden ook een grote rol in het streven naar consensus die op belangenbotsingen tussen eigenaren, boeren en niet-bezitters plaatsvonden. Hoewel juridisering van het debat een bekende strategie is om de politiek hanteerbaar te maken, kwam het strijdpunt van de grondpolitiek in de naoorlogse periode in Nederland twee keer aan de oppervlakte en één keer ontplofte het in politiek. Deze historische cumulatie van crises heeft binnen de PvdA tot een groot trauma geleid. De redenering is dat de niet-linkse meerderheid in het Nederlandse parlement tot drie keer toe progressieve wijzigingen in de grondpolitiek onmogelijk heeft gemaakt.

Het is een bekende stelling dat het kabinet-Den Uyl over de grondpolitiek is gevallen. Ik zal hier de stelling verdedigen dat dit wel de aanleiding was en één van de oorzaken, maar dat er daarnaast nog andere oorzaken voor de breuk in het meest linkse kabinet van Nederland waren.


Grond en politiek
Het getoonde fragment van de val van het kabinet-Den Uyl was op 22 maart 1977. Ik was toen 16 jaar en volgde het nieuws en het debat op tv. Ik heb het destijds waarschijnlijk niet helemaal goed begrepen, maar het was mij wel duidelijk dat er in Den Haag iets spannends aan de gang was. De politieke schroeilucht nam toe, een uitdrukking, die ik later van parlementair journalist Kees van der Malen van NRC Handelsblad oppikte. Het kabinet Den Uyl was de periode waarin mijn politieke socialisatie plaatsvond. Ik begon het nieuws steeds meer te volgen: ik bleef niet alleen op, om naar bokswedstrijden van Muhammed Ali te kijken, maar ik volgende ook politieke debatten die lang konden duren: de gijzelingen in Beilen (1975), het Mentendebat (17 november 1976; 23 februari 1977), de gijzeling in De Punt (1977), de bezetting van de Bloemenhove kliniek (1976) en de Lockheed affaire (1976), om enkele voorbeelden te noemen. Ik bestelde als 16 jarige het rapport van de commissie van Drie over de Lockheed-affaire, waar ik geloof ik destijds ook weinig van begreep. Wel was het mij duidelijk dat het kabinet-Den Uyl een zeer links kabinet was met als motto spreiding van macht, kennis en inkomen. Dat werd door fractievoorzitter Van Thijn (PvdA) in het midden van de kabinetsrit (1975) nog eens fors aangezet met vier maatschappij hervormende voorstellen: de vermogensaanwasdeling (VAD), de Winst Investering Regeling (WIR), de Wet op de ondernemingsraden en de grondpolitiek. Geen van deze vier maatschappij hervormende voorstellen heeft tijdens het kabinet-Den Uyl het Staatsblad gehaald. Mr. Lodewijk de Vries heeft er als ambtenaar dertig jaar aan gewerkt en het niet mogen meemaken dat één van de voorstellen in het Staatsblad terecht kwam. De marges van de democratie waren in de Nederlandse hoog ontwikkelde industriële maatschappij nog smaller dan Den Uyl vermoedde. Ik merk op dat Den Uyl zelf hier niet verbaasd over kan zijn geweest, gezien zijn hoofdstuk “De smalle marges van de democratische politiek”, in de bundel “Inzicht en Uitzicht”. Er is een duidelijk verschil tussen aan de ene kant de analyticus Den Uyl en aan de andere kant de politicus Den Uyl, die werd opgejaagd of zich liet opjagen door zijn fractievoorzitter en zijn politieke partij.

Op 22 maart 1977 was er sprake van een kabinetscrisis. Het progressieve kabinet Den Uyl viel over de grondpolitiek. In de media en van oudere mensen vernam ik destijds dat het niet de eerste keer was dat een links-kabinet door de grondpolitiek in de problemen was gekomen. De grondpolitiek zou tevens een rol hebben gespeeld bij de val van het Vierde kabinet-Drees (1956-1958) en het kabinet Cals-Vondeling (1965-1966). Tijdens mijn studie politicologie aan de Universiteit van Amsterdam kwam ik in de historische en politicologische literatuur tot de ontdekking dat de meeste wetenschappers niet verder kwamen dan de constatering: “Het kabinet Den Uyl is gevallen over de grondpolitiek”. Voor mij was de vraagstelling van mijn proefschrift geboren. Welke rol speelde de grondpolitiek bij de val van drie centrum-linkse kabinetten? Ik vroeg de bekende hoogleraar in de politicologie Hans Daudt aan de UvA of hij mij wilde begeleiden en hij stemde daarin toe. Later trad zijn collega professor Daalder uit Leiden op als copromotor.

Voordat ik mij op het kabinet Den Uyl stort, zal ik kort ingaan op wat ik rond het Vierde kabinet-Drees en het kabinet Cals-Vondeling heb gevonden.

Het vierde kabinet-Drees (1956-1958)
Bij het vierde kabinet Drees draaide de grondpolitiek vooral om de Wet Vervreemding Landbouwgronden. Deze wet was gericht op prijsbeheersing, een landbouwkundige toetsing en het voorkeursrecht voor pachters. Kernpunt was de prijsbeheersing van grond. De wet had een tijdelijk karakter en diende tijdens het vierde kabinet Drees te worden verlengd. De minister van Landbouw en Visserij , Mansholt, vertrok tijdens dit kabinet naar Europa en werd opgevolgd door de landbouwkundige ingenieur A. Vondeling. De ARP maakte bij monde van het kamerlid Biewenga bezwaar tegen de verlenging van de wet en wilde een tijdelijke werking. De permanente werking stond echter in het regeerakkoord. PvdA-fractievoorzitter Burger maakte zich net als minister-president Drees druk over de voortdurende oppositie van de niet-linkse meerderheid tegen het eigen kabinet. Burger zette de fractie en het kabinet onder druk door eisen te stellen op Fakkeldragers dag (22 november 1958) Vondeling en de minister van Justitie Samkalden (oud-hoogleraar Agrarisch Recht) spraken het onaanvaardbaar niet uit tegen het amendement-Biewenga omdat de wet nog altijd een paar jaar verlengd zou worden. Beter iets dan niets. De kabinetscrisis kwam iets later. Bij het voorstel van de minister van Financiën Hofstra kwam er wel een onaanvaardbaar. Hofstra wilde de belastingverhogingen (het was de tijd van de bestedingsbeperking) met nog eens twee jaar verlengen. Het KVP-kamerlid Lucas was tegen en diende een amendement in. Het kabinet viel. De sfeer was volgens Drees door de grondpolitiek al grondig bedorven.

Het kabinet-Cals/Vondeling (1965-1966)
Het kabinet Cals Vondeling viel in de nacht van 13 op 14 oktober tijdens de tweede Nacht van Schmelzer. (3) De kabinetscrisis ging over het financieel-economisch beleid van het kabinet. De spanningen daaromtrent liepen in de zomer van 1966 sterk op. De begroting voor het jaar 1967 toonde een tekort van 700 miljoen. Het kabinet viel omdat Schmelzer een motie indiende die door Cals en Vondeling werd geïnterpreteerd als een motie van wantrouwen. De stelling van Vondeling dat het moord was met voorbedachte rade lijkt echter te sterk uitgedrukt. De spanningen tussen PvdA en niet-linkse meerderheid waren in de coalitie al toegenomen. Dat bleek daarvoor al bij de debatten over de grondpolitiek. Daarbij ging het over de wet speculatiewinstbelasting, de wijziging van de onteigeningswet en de wet voorkeursrecht voor gemeenten. Bij de onteigeningswet ging het om de waarderingsgrond: de gebruikswaarde of de verkeerswaarde. Het kabinet viel nog voordat de wetsvoorstellen van de grondpolitiek werden ingediend. Het werd aan de minister van Justitie Samkalden overgelaten wat hij met de wetsvoorstellen zou doen. Hij diende de wetsvoorstellen alsnog in. Dit was politiek tactisch een sterke en slimme zet, omdat de voorstellen in latere discussies over de grondpolitiek bleven meedraaien.

Het kabinet-Den Uyl en de grondpolitiek
Het strijdpunt van de grondpolitiek kwam terug tijdens het kabinet-Den Uyl. Het was een uiterst moeizame formatie. Via de inbraak van Burger wist men de antirevolutionairen Boersma en De Gaay Fortman van de ARP over te halen om mee te doen. Dit werd de inbraak van Burger genoemd en deze brute formatie heeft men hem in confessionele kring nooit vergeven.(4) De overstap van de ARP’ers werd een zeer gevoelig punt omdat de confessionele partijen juist aan een fusieproces waren begonnen om de electorale neergang van de christelijke partijen te stuiten. Burger mislukte en Van Agt en Albeda maakten de zaak af. Daarbij was het pré-constituerend beraad erg belangrijk. De afspraak over de grondpolitiek luidde dat er gewerkt zou worden aan het voorkeursrecht gemeenten en een wijziging van de onteigeningswet. Het voorstel bij het laatste wetsvoorstel was de gebruikswaarde te introduceren met compensatie voor onbillijkheden.

Het duurde lang voordat de wetsvoorstellen werden ingediend. De interdepartementale samenwerking onder leiding van mr. L. de Vries van Justitie verliep stroef. Er was veel steun voor het voorkeursrecht van gemeenten, maar veel minder voor de wijziging van de Onteigeningswet. Gezien zijn ervaringen uit het verleden leek dit De Vries ook niet haalbaar. Het CDA (de cie-Van Rijckevorsel)en de Wiardi Beckman Stichting waren kritisch over de voorstellen van het kabinet. Maar fractievoorzitter Van Thijn toonde zich in 1975 ongeduldig en formuleerde vier maatschappij hervormende voorstellen, om net als Burger op Fakkeldragers dag, het kabinet en de fracties onder druk te zetten.

Er is veel maatschappelijke discussie en verzet tegen de grondpolitieke voorstellen van het kabinet-Den Uyl, onder andere van de landeigenaren en de boeren via het Landbouwschap. Zeer actief was de hoogleraar De Haan, die lid was van de commissie grondgebruik van het Landbouwschap en zich in de laatste fase van het kabinet zeer actief toonde met het bedenken van compromisvoorstellen.(5) De Haan was ook lid van de ARP, van de commissie Van Rijckevorsel en schreef in feite het amendement De Bekker (KVP), waarover het kabinet struikelde. (6)

Er was veel discussie over de grondpolitiek, vooral achter de schermen. Er was sprake van zeer vele compromisvoorstellen: De Haan I, II en III. “De hanen vlogen over tafel”. Je kon uitgaan van de verkeerswaarde waar dan zaken van werden afgetrokken of uitgaan van de gebruikswaarde, waar zaken bij moesten worden opgeteld. Het ging zowel over de compensatie van de vermogens als de inkomensschade. De compensatie zou beperkt worden tot de inkomensschade (de gecastreerde haan), worden uitgesteld (de diepvrieshaan) en zelfs een combinatie daarvan: de gecastreerde diepvrieshaan.

Den Uyl en Van Agt hebben lange tijd geprobeerd er uit te komen. Maar het eindvoorstel van Den Uyl, de gecastreerde diepvrieshaan was voor Van Agt en Van der Stee niet acceptabel.

Het kabinet viel over de grondpolitiek omdat de rek uit de coalitie was. Een compromis behoorde tot de mogelijkheden, maar er was teveel gebeurd. Het kabinet viel mede vanwege andere oorzaken. Het ideologische punt van de grondpolitiek leende zich echter uitstekend voor een politieke strijd naar de achterbannen toe. Op een abstracte politieke manier kon het verhaal voor de eigen achterban worden verklaard en geduid. Politiek is symbolisch handelen. Er zijn verwijzende en gecondenseerde symbolen in de politiek. Economische berekeningen of juridische formuleringen zijn verwijzende symbolen. Het leidt tot depolitisering waardoor bestuurlijke oplossingen mogelijk zijn. De begrippen eigendom en socialisatie van de grond zijn gecondenseerde symbolen. Het leidt tot emoties en tot mobilisatie in de politiek, waardoor er politisering plaatsvindt en politieke oplossingen lastiger worden.

Hypothesen over de kabinetscrisis 1977
Hypothese 1: de grondpolitiek als sfeerbedervend element. De sfeer in de coalitie en in het kabinet was grondig bedorven. Het is bijna een wetmatigheid dat de politieke partijen van een coalitie, bij het naderen van de verkiezingen, enigszins afstand van elkaar nemen. De grondpolitiek, hoe technisch en juridisch ingewikkeld ook, was op en meer abstract politiek niveau het perfecte strijdpunt voor de politieke partijen om afscheid van elkaar te nemen en de breuk naar de achterbannen toe te legitimeren. Het waren de andere partijen met hun mens en maatschappij beeld die de perfecte maatschappij van de eigen achterban in de weg stonden of juist om zeep wilden brengen. De crisis hoefde niet plaats te vinden, maar het gebeurde wel. Er waren teveel incidenten geweest in de coalitie en Van Agt werd hard aangevallen door links: tijdens het abortus debat, de sluiting van Bloemenhove en het Mentendebat. Met name het tweede Mentendebat had grote gevolgen voor de coalitie. Kosto (PvdA) stelde dat de minister eigenlijk moest aftreden, maar diende geen motie van wantrouwen in. Dat had hij volgens Van Agt wel moeten doen. Van Agt was inmiddels gekozen tot lijsttrekker van het CDA. Boersma en De Gaay Fortman kozen om dat proces niet nogmaals te verstoren deze keer voor het CDA. De PvdA was teleurgesteld dat er zo weinig werd gerealiseerd.


Hypothese 2: Slechte persoonlijke verhoudingen tussen Den Uyl en Van Agt.
De persoonlijke verhoudingen tussen de politieke leiders Van Agt en Den Uyl waren niet optimaal. Nu ikzelf jarenlang heb bestuurd weet ik dat politiek en bestuur dikwijls meer met psychologie tussen personen en groepen te maken heeft dan met structuren of culturen zoals in sociaal wetenschappelijke theorieën dikwijls wordt verondersteld. De gereformeerde Den Uyl kon de bourgondische Van Agt steeds moeilijker verdragen en dat gold nog meer voor mevrouw Den Uyl. Omgekeerd zal Van Agt de verhouding met Den Uyl ook als steeds lastiger hebben ervaren, hoewel zij het persoonlijk lange tijd wel goed konden vinden. Maar zijn bloemrijke taalgebruik en relativerende politieke stijl pasten niet goed bij de altijd serieuze Den Uyl en stond ook haaks op de tijdgeest. Den Uyl als klassieke sociaal-democraat stond onder grote druk van de nieuwe generatie die zich verenigde in Nieuw-Links. Linkse ideeën hadden in de termen van de marxist Gramsci destijds de hegemonie, waardoor Van Agt de context variabele van het leiderschap moest ervaren. Hij stond bekend als een progressief jurist, maar de tijdgeest definieerde hem steeds meer als conservatief. Dat kwam mede door zijn ethisch reveil en zijn verzet tegen abortuspraktijken en de sluiting van de Bloemenhove kliniek waar de linkse vrouwenbeweging zich tegen verzette. Omdat de tijdgeest veranderde (vanaf het kabinet Van Agt Wiegel, maar zeker bij de komst van Lubbers I; de opkomst van het neoliberalisme) werd Den Uyl door iedereen meer als een drammer neergezet en kwam Van Agt in een ander daglicht te staan.

Hypothese 3: Onderhuidse spanningen tussen confessionelen en sociaaldemocraten.
Belangrijker dan de persoonlijke wrijvingen zijn de onderhuidse spanningen tussen confessionelen en sociaal democraten. De sociaaldemocraten komen voort uit het socialisme en kunnen worden beschouwd als één van de dragers van de moderniteit en daarmee ook voor de ontsporingen daarvan. Maar in de beginfase heeft links zich altijd afgezet tegen het geloof en de kerk en waren de progressieven de mening toegedaan dat de confessionele factor met de voortgang van de moderniteit langzamerhand zou verdwijnen. Deze spanning was altijd aanwezig als de PvdA en de confessionele partijen in een regeringscoalitie gingen samenwerken en vertaalde zich in spanningen tussen personen. Het kwam tot uiting in de persoonlijke relatie tussen Den Uyl en Van Agt, later tussen Lubbers en Kok en zeker tussen Balkenende en Bos. Hoewel er gelovigen binnen de doorbraak partij de PvdA zijn geweest is dit altijd een minderheid gebleven. De religieuze factor wordt door progressief links dikwijls niet begrepen. De confessionelen zijn volgens de meeste progressieven een conservatieve kracht. Het onbegrip tussen christenen en progressieven en de stelling dat de religie zal verdwijnen uit de politiek verklaart de onderhuidse spanning. Deze spanning leidt tot wrijvingen en het feit dat centrum linkse coalities geen vertrouwen kennen en Paars als een meer zakelijke samenwerking wordt beschouwd.

Hypothese 4: Van Agt was sterk betrokken bij de vorming van het CDA.
Het naar elkaar toegroeien van de confessionele partijen is door de PvdA als proces zeer onderschat. Het kabinet Den Uyl kwam tot stand in het jaar dat ook het fusieproces tussen de confessionele partijen in gang werd gezet. De onderschatting van de confessionele partijen en later het CDA kan ook worden aangetroffen bij de politieke leiders van Paars, die in 1994 veronderstelden dan het CDA zich niet meer zou herstellen, na het verlies van 20 zetels in 1994. Het aan de macht komen van Balkende was voor hen onvoorstelbaar.


PvdA wint de verkiezingen maar verliest de formatie
Na de kabinetscrisis van 1977 werden de verkiezingen gewonnen door de PvdA: 10 zetels winst. Het kabinet Den Uyl werd electoraal beloond. Met alle politieke ervaring die in de PvdA aanwezig was, ontbrak het echter aan het politiek-psychologische inzicht dat de winnaar van de verkiezingen dikwijls de verliezer is, althans tijdens de onderhandelingen niet het onderste uit de kan moet halen. De winnaar dient zich vanwege het succes royaal op te stellen naar de tegenstander die verloren heeft. De verliezende partij moet iets geboden worden. Dat verzuimde de PvdA, die dronken door de zetelwinst en de tijdgeest, de onderhandelingen op de spits dreef waardoor de winst niet werd verzilverd. Nog altijd hebben aanhangers van de PvdA moeite als de foto van de onderhandelingen van Wiegel en Van Agt in het Haagse Bistroquette wordt getoond. Binnen een week hadden Van Agt en Wiegel een coalitie in elkaar getimmerd. De persoonlijke verhoudingen waren zichtbaar veel beter, en daar doen zij, terwijl de meningen over hun kabinetsbeleid verdeeld zijn, nog altijd kond van. De foto markeert een belangrijke verandering in de Nederlandse politiek. Opvallend was dat de grondpolitiek tijdens de verkiezingen van 1977 amper een rol speelde en dat de grondpolitiek in 1981 werd gepacificeerd. Het was De Haan I: het verkeerswaarde-min stelsel dat goed aansloot bij de jurisprudentie.

Wat is er daarna gebeurd?
Ik kan mij, na die tijd, weinig discussie over de grondpolitiek herinneren. Het trauma van de grondpolitiek bij de PvdA betekende dat de kwestie niet meer werd gepolitiseerd. Dat wil niet zeggen dat er geen ontwikkelingen meer waren, maar die speelden zich meer af in het vooronder van het schip van staat, waar belanghebbenden en experts elkaar ontmoeten, dan op het dek, in het licht van de schijnwerpers. Het vraagstuk van de grondpolitiek werd niet meer gepolitiseerd. Ideologieën tussen de politieke partijen zijn in de loop van de tijd ook vager geworden, waardoor grondpolitiek minder helder geduid kan worden naar de achterban toe. Van ideologisch is de politiek management geworden. (7) De sociaal- economische politiek is opgevolgd door een post materiële politiek. De scheidslijnen zijn aan het veranderen en worden complexer.

Een enkele keer is er nog melding gemaakt van de grondpolitiek.
I. Door de financieel-economische crisis van het eerste decennium van de 21e eeuw kwamen verschillende gemeenten en provincies in de problemen die iets te actief waren geweest in het verwerven van grond. Zij hadden in de economische hoogconjunctuur van de jaren negentig iets te enthousiast grond gekocht. Door grondexploitatie meenden gemeenten geld binnen te halen om vele andere zaken te realiseren. De vraag naar woningen zakte door de economische crisis echter in, de grondprijzen werden lager en projecten werden niet uitgevoerd. Verschillende gemeenten en provincies kwamen daardoor in de financiële problemen en dreigden falliet te gaan.

II. Het is met name het proces van deregulering, administratieve vereenvoudiging en decentralisatie waardoor de grondpolitiek weer iets meer wordt besproken, zonder tot echte politieke ophef te leiden. Dat is bij het opgaan van de Onteigeningswet in de Omgevingswet het geval. Deze operatie wil maar niet politiek worden. De economische crisis leidde tot de Crisis- en Herstelwet en tot de vraag hoe het bestuurlijke proces kan worden versneld. De minister van Infrastructuur en Milieu deed het voorstel de grondpolitiek via een aanpassingswet onder te brengen in de Omgevingswet. Onteigening als instrument en het voorkeursrecht voor gemeenten blijven binnen de Omgevingswet bestaan. Om tot meer snelheid in de besluitvorming te komen is het Kroonbesluit uit de wet gehaald. Onteigening kan nu via de bestuursorganen van de provincies of de gemeenten plaatsvinden. Een kroonbesluit is niet meer nodig. Het beroep en het bezwaar zijn nu geregeld via de afdeling Rechtsspraak van de Raad van State. De civiele rechter is nog wel betrokken bij de schadeloosstelling (de inkomens en vermogensschade) maar van een marginale toetsing van het onteigeningsbesluit is geen sprake meer. Daarvoor in de plaats krijgt elk bestuursorgaan een commissie. Het kleine oppervlakte van Nederland, de toegenomen claims op de ruimte, de vele plannen van provincies en gemeenten hebben er voor gezorgd dat de gemeenten en de provincies faciliterend of actief grondbeleid kunnen voeren. Het weghalen van de marginale toetsing van het onteigeningsbesluit door de civiele rechter betekent zonder meer dat het proces van vermaatschappelijking van de eigendom is voort gekropen. Het privaatrecht wordt steeds meer publiek.

Conclusies

De grondpolitiek heeft in de naoorlogse Nederlandse parlementaire geschiedenis drie keer voor politieke problemen gezorgd. Bij het vierde kabinet Drees en het kabinet Cals Vondeling was het een sfeer bedervend element en één van de oorzaken van de kort daarop volgende kabinetscrisis. Het kabinet Den Uyl is gestruikeld over de grondpolitiek. Dat was niet strikt noodzakelijk omdat de beleidsafstand tussen de confessionele partijen en de PvdA minder groot was dan werd aangenomen omdat het gebruikswaarde-plus en het verkeerswaarde-min stelsel elkaar in de jurisprudentie en door politieke strijd al waren genaderd. Maar de grondpolitiek leende zich ideologisch uitstekend voor de politieke partijen om afscheid van elkaar te nemen en de breuk naar de eigen achterban te legitimeren. Doordat de grondpolitiek drie keer het Staatsblad niet haalde, ontwikkelde de grondpolitiek zich voor de PvdA tot een trauma. Daarom wordt er na 1977 vooral gezwegen over de grondpolitiek. Zelfs als de Onteigeningswet, die belangrijk is voor het functioneren van de markteconomie, opgaat in de Omgevingswet is dit niet voldoende voor een scherp en uitgebreid politiek debat.


Literatuur
Grondbeleid. Omgevingsrecht. Brief van de minister van Infrastructuur en Milieu, Handelingen Tweede Kamer, vergaderjaar 2015-2016 (27581/33118).

Noordanus, P. en Beukema, G, (2000), Pleidooi voor een pragmatische grondpolitiek, Socialisme en Democratie, 3.

Nota Grondbeleid, (2001), Op grond van nieuw beleid, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en Ministerie van Financiën

Sluysmans, J.A.M.A. en Gouw, van der, J.J., (2015), Onteigeningsrecht, Mastermonografieën. Staats en Bestuursrecht, Wolters Kluwer, Deventer.

Sluysmans, J.A.M.A. Sluysmans, Procee, J.S., (2016), “Behoeden en vergoeden. Een geschiedenis van 175 jaar Onteigeningswet, Vereniging voor Onteigeningsrecht.

Vries, J. de (1989), Grondpolitiek en kabinetscrises, Den Haag, Vuga.

J. de Vries, (2002), Paars en de Managementstaat, Leuven, Garant.

(1) Voor mijn dissertatie-onderzoek gebruikte ik de 20e druk van de Onteigeningswet in de editie Schuurman en Jordens. De tekst was bewerkt door mr. L. (Lodewijk) de Vries. Hij was hoofd van de afdeling Privaatrecht van het ministerie van Justitie en werkte dertig jaar lang aan wetsvoorstellen op het terrein van de grondpolitiek. De Vries had sympathie voor de PvdA. Hij was voorstander van de Wet Voorkeursrecht gemeenten en toonde zich kritisch over de gebruikswaarde in de Onteigeningswet. Nederlandse staatswetten (1981) Editie Schuurman & Jordens, Onteigeningswet. Vorderingswet 1962, W.E.J. Tjeenk Willink, Zwolle.

(2) De term vermaatschappelijking van het recht is afkomstig van de door het marxisme geinspireerde jurist mr. Valkhoff.

(3) De eerste nacht van Schmelzer had betrekking op zijn mislukte poging in 1965 een kabinet te vormen. Hij werd opgevolgd door Cals.

(4) Burger was een hoekige man met boude uitspraken. “Afspraken met confessionelen zijn als scheten in een netje”, is de meest bekende.

(5) Sallaint detail was dat professor De Haan op de Kiplaan in Den Haag woonde.

(6) De strijd over de grondpolitiek lijkt een strijd tussen de PvdA en de KVP. Het is opvallend dat bij de drie crises de ARP een grote rol speelde bij het formuleren van alternatieven, amendementen en moties.

(7) Zie daarover, J. de Vries, Paars en de Managementstaat, 2002.

Geen opmerkingen:

Een reactie plaatsen